As águas brasileiras não podem ser de todos

Começou com o FMI, em 1998, e segue até Haddad, 25 anos depois. O Estado tem recursos para garantir água farta e rede de esgoto a todos. Mas, na contramão do que ocorre no resto do mundo, o dinheiro só flui se for para privatizar…

Por: Marcos Helano Montenegro

Os que acompanham criticamente as políticas públicas de saneamento básico no Brasil sabem: o objetivo maior da Lei 14.026/2020 (erroneamente propagada por seus defensores como o novo marco do saneamento) é desestruturar os prestadores públicos estaduais e municipais. Isso se faz seja pela extinção do contrato de programa, pela comprovação da capacidade de atingir metas inviáveis e pelo estímulo a concessões (inclusive PPPs) como o remédio para todos os males.

A estratégia de estrangulamento dos prestadores públicos e de favorecimento aos provados vem, de fato, desde o final da década de 90 e se dá pela obstaculização do acesso ao crédito para os investimentos. Quando o Brasil quebrou em 1998 no final do primeiro governo de FHC e se submeteu ao FMI, uma das medidas exigidas pelo “acordo” foi o contingenciamento do crédito ao setor público, o que se concretizou por meio de resolução do Conselho Monetário Nacional (CMN).¹

A suspensão da assinatura de um contrato, já aprovado, entre a Caesb do Distrito Federal e a Caixa Econômica, para financiamento do Sistema Pipiripau, com o qual seria equacionada a falta de água recorrente em Planaltina e Sobradinho, é um exemplo dos efeitos da medida do CMN. Com o contingenciamento do crédito, a entrada em operação do sistema, financiado diretamente por recursos tarifários, atrasou mais de dois anos.

De lá para cá, os obstáculos à tomada de crédito para os prestadores públicos de saneamento básico nunca foram completamente removidos. Foram reduzidos durante os governos de Lula e por ocasião do PAC, mas seguem até hoje. Impedem que os prestadores públicos, sejam sociedades de economia mistas ou empresas públicas não dependentes, tenham pleno acesso a recursos que financiam a expansão e modernização dos serviços (como é o caso dos recursos do FGTS). Isso atinge mesmo os entes que comprovam capacidade de endividamento e pagamento. Os SAAEs, autarquias municipais, têm ainda mais dificuldades tendo em vista que a capacidade de tomar crédito é analisada considerando a situação das contas do município e não apenas a da autarquia.

O Engenheiro Clovis Francisco do Nascimento, diretor da Secretaria Nacional de Saneamento do Ministério das Cidades, explicava em 2003: “´É a política do pau de sebo. Você pensa que está perto de conseguir o prêmio, aí escorrega e não consegue contratar.”

Por meio de suas resoluções, sempre em nome do controle do endividamento público, o CMN tem dificultado o acesso ao crédito das companhias estaduais e municipais e das autarquias municipais ainda que apresentem baixo nível de alavancagem e elevada capacidade de endividamento. As restrições impostas são baseadas em limites genéricos e não levam em consideração a capacidade econômico-financeira individual dos potenciais tomadores de recursos. Tal situação evidentemente tem impactos negativos sobre o ritmo de avanço para chegar à universalização dos serviços e pressiona a elevação das tarifas. Sua receita torna-se a principal fonte de financiamento do investimento necessário. Fica clara a desconsideração, pelo CMN, de aspectos importantes do saneamento, tais como inclusão social, saúde pública, mitigação de impactos ambientais negativos. Predomina o enfoque meramente fiscal, que despreza os direitos de toda a população à água potável e ao esgotamento sanitário.

“É a política do pau de sebo. Você pensa que está perto de conseguir o prêmio, aí escorrega e não consegue contratar.”

O exame do fluxo de recursos associado aos financiamentos dos investimentos dos serviços de saneamento ilumina o que estamos afirmando. A Tabela 1 mostra que os recursos pagos em retorno dos empréstimos do FGTS são maiores que os desembolsos do Fundo para financiamentos de investimentos em andamento no período 2019-2022…

Tabela 1 – Programa Saneamento para Todos

Movimento anual das operações de crédito

(Valores históricos anuais em R$ milhões)

Aliás, este quadriênio também é exemplar para ilustrar o desperdício dos recursos disponíveis para contratar operações de crédito no âmbito do saneamento básico (ou do Programa Saneamento para Todos). Conforme consta da Tabela 2, no exercício que apresentou melhor desempenho, a execução orçamentária não ultrapassou 42% do valor disponível. Em outros termos, enquanto se propagandeava os mecanismos de incentivo à privatização constantes da Lei 14.026/2020 como solução para atingir a universalização, mais de R$ 11 bilhões disponíveis para financiar os investimentos necessários à universalização ficaram ociosos nos anos 2019-2022, deixando de gerar benefícios à qualidade de vida da população e ao meio ambiente.

Os números da Tabela 3 agrupam as informações das contratações anuais em períodos de 6 anos e demonstram como os recursos do Fundo vem sendo pouco aproveitados há anos. Entre 2005 e 2010 a média de execução atingiu 60%, o maior valor desses períodos. Nos últimos seis anos a contratação foi de apenas 49% dos valores que o Orçamento do FGTS disponibilizou.

Examinando a série histórica das contratações chama atenção a irregularidade dos valores anuais (Gráfico 1). Revela-se claramente a maldição sobre os investimentos dos prestadores públicos. A política de controle do endividamento público sobrepõe-se à política de saneamento e a busca da universalização e da modernização dos serviços. A irregularidade no volume das contratações afeta não só os prestadores de serviço, mas também os fornecedores de materiais, equipamentos e serviços cujas demandas sofrem variações imprevisíveis.

A involução dos saldos das operações de crédito para saneamento básico do FGTS é ilustrada no Gráfico 2, demonstrando que este Fundo vem reduzindo persistentemente o volume de recursos disponibilizados aos prestadores públicos. Ao mesmo tempo, o gráfico mostra a reduzida importância dos financiamentos contratados pelos prestadores privados, que desprezaram esta fonte de recursos.

As informações do Gráfico 3 demonstram que vem ocorrendo um processo de decadência do financiamento dos investimentos em saneamento básico pelo FGTS. O saldo total das operações de crédito do Fundo destinadas a todas as finalidades cresceu 127%, enquanto o saldo das operações destinadas ao saneamento básico ao final de 2022 é apenas 42% do valor correspondente de 2005 (em valores atualizados para 31/12/2022).

O Gráfico 3 mostra também que os prestadores privados vêm utilizando pouco as operações de crédito do FGTS para financiar seus investimentos preferindo outras fontes que consideram menos burocratizadas, o que já não aconteceu no último biênio (ver Tabela 1).

Vários Relatórios anuais de Gestão do FGTS são explícitos quanto à razão da ociosidade da execução do Orçamento de Contratações do Fundo. O Relatório de Gestão de 1999, exercício cujo grau de execução foi de 0,2%, traz o seguinte:

“A manutenção em 1999, do contingenciamento de crédito ao setor Público, estabelecido pelo Conselho Monetário Nacional em dezembro de 1997, impediu a realização de novas contratações no exercício desta prestação de contas.”

O Relatório de Gestão de 2001, com execução de 0,01%, traz observação semelhante:

“O setor privado foi responsável pela totalidade das contratações realizadas em 2001, devido ao contingenciamento de crédito ao setor público estabelecido pelo Conselho Monetário Nacional conforme Resolução Nº 2.827, de 31 de março de 2001.”

Mais de 20 anos passados, o Relatório de Gestão de 2022 informou, na mesma toada:

“(…) em 2022, a quantidade de contratações poderia ter sido ainda maior. No entanto, como sabido, o setor público vem enfrentando uma série de obstáculos, impactando sobremaneira o processo de seleção de propostas e, consequentemente, o número de contratações. Dentre essas adversidades, pode-se citar, por exemplo:

1. a revisão dos limites de endividamento voltados ao setor saneamento, para entes públicos, regulamentados pelo Conselho Monetário Nacional – CMN;

Mas este último relatório informa sobre dificuldades adicionais a superar para a contratação de operações em 2022, quais sejam:

“ii. as exigências estabelecidas no art. 50 da Lei no 11.445, de 2007, no art. 4o do Decreto no 10.588, de 2020, no Decreto no 10.710, de 31 de maio de 2021, e no Decreto no 11.030, de 1o de abril de 2022;

a aplicabilidade do inciso II do art. 7o do Decreto no 10.588, de 2020, referente à alocação de recursos públicos federais e financiamentos com recursos da União ou com recursos geridos ou operados por órgãos ou entidades da União; e

a suspensão das validações e contratações pela CAIXA, em decorrência da necessidade de pacificação interna quanto às exigências trazidas pela alteração do marco do saneamento para o acesso ao crédito gerido pelo gestor da aplicação.”

Aí está claro como os dispositivos e prazos constantes da Lei 14.026/2020, e a maneira atabalhoada com que que foi regulamentada por meio de sucessivos decretos, dificultaram ainda mais o fluxo de contratações dos financiamentos para os prestadores públicos.

Tudo reforça a tese de que a universalização do saneamento básico está sendo vítima de uma política monetária conservadora, que por meio do contingenciamento do crédito ao setor público, prejudica os prestadores públicos dos serviços de água e esgoto.

O economista Clóvis Scherer, que representa a CUT no Grupo Assessor Permanente do Conselho Curador do FGTS, chama atenção para o fato que, por se caracterizar legalmente como instrumento das políticas públicas de habitação, saneamento, mobilidade e infraestrutura urbana os financiamentos do Fundo são regulamentados tanto pelo Conselho Curador quanto pelo Ministério das Cidades, como gestor das aplicações.

Este não é o caso dos financiamentos do BNDES e da própria Caixa Econômica, por meio do FINISA que utiliza outras fontes que não o FGTS. Mais ágeis, suas operações de crédito consomem as margens disponíveis para as operações de crédito e dificultam ou inviabilizam as do FGTS. Por outro lado, não se articulam com o Plano Nacional de Saneamento Básico e estão à margem das orientações do Ministério das Cidades.

Não se pode desconsiderar a hipótese de intencionalidade nas dificuldades colocadas pelo Conselho Monetário Nacional aos prestadores públicos que o Relatório de Gestão do FGTS de 2022 identifica. Afinal, os prestadores privados se apresentam como a alternativa para promover a universalização, afirmando-se capazes de realizar os investimentos que os prestadores públicos não conseguem financiar.

O desafio do novo governo do Brasil é remover, o quanto antes, as travas que dificultam que investimentos significativos que podem ser feitos por empresas estaduais e serviços municipais sejam financiados pelo FGTS. Isso garantirá o aproveitamento integral dos recursos destinados ao setor pelo Orçamento de Contratações do Fundo que ainda precisa ser ampliado.

Além do contingenciamento do crédito pelo Conselho Monetário Nacional, remanescem e precisam ser ainda removidos os obstáculos adicionais ao acesso ao crédito por prestadores públicos na regulamentação da Lei 14.026/2020.

As operações de crédito para o financiamento de investimentos pelos prestadores públicos devem ser excepcionalizadas e não sofrer restrições de qualquer natureza por parte do Conselho Monetário Nacional, assegurando a plena aplicação dos recursos disponíveis, sem deixar de considerar, a capacidade de pagamento dos tomadores, já que os recursos de financiamento oneroso pressupõem retorno(no caso do FGTS, pertencem aos trabalhadores), sendo necessário garantir a adimplência das operações de crédito.

A remoção das restrições colocadas pelo Conselho Monetário Nacional permitirá aos prestadores públicos com capacidade de pagamento comprovada acessar não só os créditos do FGTS, mas de outras fontes onerosas como o BNDES e Fundos Constitucionais de Financiamento do Centro-Oeste (FCO), do Nordeste (FNE) e do Norte (FNO).

Os prestadores de serviço constituídos sob a forma de sociedade por ações contam com outro mecanismo de financiamento oneroso: a emissão de debêntures incentivadas para financiar projetos previamente cadastrados e considerados prioritários pelo Ministério das Cidades (antes MDR).

Previstas pela Lei no 12.431/2011 as debêntures incentivadas são definidas como um mecanismo de captação no mercado as debentures incentivadas para saneamento vem sendo compradas pelo próprio FGTS, pelo Fundo de Investimento do FGTS (FI-FGTS)² e pelo BNDES.

Em 2022, o MDR informava já terem sido captados R$ 5,46 bilhões no mercado de capitais, para financiar obras de saneamento, incluindo investimentos no manejo de resíduos sólidos. Em matéria recente, a Folha de São Paulo informou que dos R$ 5 bilhões aplicados pelo BNDES em infraestrutura em 2023, R$ 3,7 bilhões foram destinados a saneamento por meio de subscrições de debêntures emitidas pelas grupos privados Iguá (o BNDES adquiriu R$ 1,8 bilhão de uma emissão de R$ 3,8 bilhões) e pela Aegea (R$ 1,9 bilhão de R$ 5,5 bilhões). Pelo visto, mudou o governo mas o BNDES continua priorizando os concessionários privados

A opção do financiamento por meio da venda de debêntures tem sido bastante utilizada pelas concessionárias privadas mas os prestadores estatais também encontram obstáculos para sua utilização. É um assunto que merece maior aprofundamento.

É necessário lembrar que, além do contingenciamento do crédito pelo Conselho Monetário Nacional, remanescem e precisam ser ainda removidos os obstáculos adicionais ao acesso ao crédito por prestadores públicos na regulamentação da Lei 14.026/2020.

No âmbito do financiamento oneroso com recursos disponibilizados por bancos e fundos públicos se apresenta um desafio estrutural, qual seja alinhar as ações de crédito com as aplicações não onerosas, tendo como referência o Plano Nacional de Saneamento Básico e dando coerência ao esforço de universalização.

O financiamento oneroso não atende todas as necessidades, particularmente, dos investimentos em expansão e melhoria nas regiões mais pobres. A análise regionalizada do déficit mostra que ele se concentra nas regiões Norte e Nordeste, cujos estados têm coincidentemente os menores valores de renda média per capita, segundo a PNAD Contínua do IBGE.³ Para estas regiões é preciso aplicar uma estratégia coerente com a realidade social dirigida tanto à população urbana quanto à rural, e que necessariamente deve contar principalmente com recursos não onerosos.

Outra parte significativa do déficit está nas áreas periféricas das nossas metrópoles. Aí é necessário um enfoque integrado que articule soluções para os problemas de saneamento, mobilidade e habitação, eventualmente complementando recursos não onerosos com recursos onerosos.

Estas são algumas das medidas que, aliadas ao indispensável esforço de melhoria operacional e qualificação institucional, são necessárias para de fato avançar na universalização, na consecução do Objetivo de Desenvolvimento Sustentável n° 6 e na progressiva realização dos Direitos Humanos à Água e ao Esgotamento Sanitário em nosso país.

E, sem dúvidas, são bandeiras que esperamos ver empunhadas pela recém-criada Frente Parlamentar em Defesa do Saneamento Público.

Veja em: https://outraspalavras.net/direitosouprivilegios/as-aguas-brasileiras-nao-podem-ser-de-todos/