Brasil: como resgatar as rédeas do desenvolvimento?

O eixo silencioso: juros como variável dominante

Em 2024, o pagamento líquido de juros nominais do setor público consolidado atingiu aproximadamente 8% do PIB [9, 10]. Esse número não é um detalhe contábil. Ele reorganiza prioridades.

Em determinados ciclos, o país destinou ao serviço da dívida um valor equivalente a quase metade de tudo o que investe anualmente. Quando isso é comparado ao investimento público federal direto – que tem oscilado entre 1% e 2% do PIB [11] – a assimetria torna-se ainda mais evidente.

A Fig. 1 sintetiza esse descompasso estrutural ao longo do tempo: o investimento público aparece como a menor das três curvas, enquanto o pagamento de juros, em certos períodos, aproxima-se de metade da FBCF total.

Esse arranjo molda incentivos. Desde o Plano Real, o Brasil conviveu com taxas de juros reais frequentemente superiores às observadas em economias industriais maduras [10]. Projetos produtivos de maturação longa tornam-se mais custosos, enquanto aplicações financeiras passam a oferecer retornos relativamente mais atraentes.

O resultado é um encurtamento do horizonte temporal da economia.

Não se trata de negar a importância da estabilidade fiscal. Trata-se de reconhecer que o arranjo macroinstitucional brasileiro passou a operar com a remuneração financeira como variável dominante.

A promessa de que abertura irrestrita e disciplina monetária seriam suficientes para produzir convergência revelou-se historicamente frágil quando dissociada de uma estratégia produtiva coordenada [5]. No caso brasileiro, o custo do capital elevado passou a exercer não apenas função de controle inflacionário, mas também efeito estruturante sobre a própria organização da economia.

O estreitamento da margem do Executivo

O problema não é apenas financeiro. É também institucional.

Nas últimas duas décadas, as emendas parlamentares cresceram de maneira significativa, reduzindo a margem de coordenação do Executivo sobre o orçamento discricionário (isto é, a parcela do gasto público não obrigatória – aquela sobre a qual o governo ainda pode decidir a alocação de recursos entre políticas e projetos) (Fig. 2) [12].

Como mostra a Fig. 2, esse movimento ocorre em duas dimensões complementares: de um lado, a expansão expressiva dos valores absolutos destinados às emendas; de outro, o aumento de sua participação relativa no orçamento discricionário. Esse segundo aspecto é o mais relevante do ponto de vista institucional, pois indica que uma fração crescente do espaço fiscal disponível para decisão estratégica passou a ser previamente comprometida.

A leitura da figura permite distinguir três fases – expansão gradual, aceleração política e inflexão institucional – sendo esta última entendida como a mudança nas regras orçamentárias que amplia de forma permanente o poder do Legislativo na alocação de recursos. Não se trata de um salto abrupto, mas de uma transformação progressiva do regime orçamentário.

A expansão das emendas inicia-se de forma gradual nos anos 2000, ganha intensidade ao longo da década seguinte e culmina, no final dos anos 2010, nessa inflexão institucional – associada à consolidação do orçamento impositivo e à ampliação das emendas individuais e de bancada. A partir desse momento, as emendas deixam de ser um instrumento complementar de alocação de recursos e passam a constituir componente estrutural do orçamento, com impacto direto sobre a capacidade de coordenação do Executivo.

À medida que as despesas obrigatórias crescem e uma parcela crescente do orçamento discricionário se torna vinculada a emendas impositivas, a capacidade de planejamento estratégico plurianual se estreita.

Nesse arranjo, a pulverização dos recursos torna praticamente inviável qualquer planejamento estratégico de longo prazo.

Essa fragmentação orçamentária reforça o que Gala identifica como característica recorrente do caso brasileiro: incapacidade de sustentar, por tempo suficiente, políticas de investimento coordenadas e persistentes, condição necessária para alterar a posição internacional do país [8].

O resultado não é apenas menor flexibilidade, mas perda de coordenação. Projetos industriais de larga escala exigem continuidade, previsibilidade e concentração de recursos. Políticas anticíclicas requerem capacidade de mobilização rápida. Estratégias tecnológicas demandam alinhamento entre investimento público, crédito e política industrial.

Quando essa margem se estreita, a política econômica deixa de organizar o futuro e passa a administrar restrições.

Esse processo conecta-se diretamente ao padrão mais amplo discutido ao longo da série: a dificuldade de sustentar, ao longo do tempo, regimes de investimento coordenados e persistentes.

Regime de acumulação e financeirização

A economia política desse arranjo pode ser compreendida como uma forma específica de financeirização [13]. O investimento produtivo deixa de ocupar posição central na dinâmica macroeconômica; a variável financeira ganha protagonismo.

Celso Furtado [1] já advertia que o subdesenvolvimento não é uma etapa transitória, mas sim uma forma histórica de organização econômica. Quando um país permanece por décadas em um patamar baixo de investimento, consolida-se um padrão de acumulação que reproduz essa posição relativa.

A insuficiência deixa de ser conjuntural e passa a ser institucionalizada.

A experiência recente mostra que mesmo setores altamente eficientes – como o agro brasileiro – não alteram, por si, essa estrutura quando a dinâmica macroeconômica permanece organizada em torno do custo elevado do capital e da valorização cambial recorrente [14].

O êxito setorial não substitui coordenação sistêmica.

Naturalmente, crescimento não depende apenas da taxa de investimento. Produtividade, educação e inserção internacional são determinantes fundamentais. Mas regimes importam – e importam precisamente porque moldam incentivos ao longo do tempo.

Se os juros podem atingir 8% do PIB enquanto o investimento público permanece próximo de 1%, a mensagem sistêmica é inequívoca: a expansão da capacidade produtiva não ocupa o centro da arquitetura macroeconômica.

Como ampliar a margem de ação?

Se o diagnóstico estiver correto, a agenda precisa ser formulada com clareza estratégica.

Elevar a FBCF para um patamar entre 25% e 27% do PIB ao longo de uma década exigiria expansão consistente do investimento público, aproximando-o de 4% do PIB, especialmente em infraestrutura logística, transição energética, complexos industriais estratégicos e digitalização produtiva. Exigiria também a redução estrutural do custo do capital, o que depende não apenas de metas nominais, mas sim de coordenação entre a política fiscal, a política monetária, o crédito público e a estratégia industrial.

Experiências bem-sucedidas de transformação estrutural combinaram proteção temporária, metas de desempenho e disciplina institucional com investimento persistente ao longo de décadas. Não se trata de replicar modelos, mas de reconhecer regularidades históricas.

Finalmente, demandaria a recuperação da capacidade de coordenação orçamentária, preservando espaço discricionário suficiente para projetos estruturantes de longo prazo.

Nada disso é inédito na experiência brasileira. O que falta não é capacidade – é continuidade e prioridade.

O que aprendemos até agora

Ao longo destes três primeiros artigos, uma conclusão tornou-se progressivamente nítida: regimes de investimento moldam trajetórias nacionais; o Brasil opera sob um padrão persistentemente moderado de acumulação; e a arquitetura vigente – marcada por juros elevados, investimento público comprimido e orçamento fragmentado – contribui para estabilizar esse quadro.

O debate brasileiro costuma oscilar entre otimismo retórico e fatalismo estrutural. A história econômica sugere outra leitura: posições internacionais não são destinos, mas o resultado de arranjos institucionais que se consolidam ao longo do tempo.

A comparação recente entre Brasil, Coreia do Sul e China reforça esse ponto. Não decidir também é decisão. Manter um regime estruturalmente insuficiente de investimento não apenas limita o crescimento – define, de forma cumulativa, o tipo de economia que o país se torna [8].

A questão que permanece é simples – e desconfortável: queremos preservar a estabilidade de um regime de baixo investimento ou reorganizar nossas instituições para sustentar um padrão de acumulação compatível com ambição nacional?

Enquanto essa pergunta for evitada, continuaremos a debater os sintomas.

No entanto, há uma implicação adicional – menos visível, mas mais profunda: regimes de investimento não afetam apenas o nível de renda, mas a própria estrutura produtiva do país. É essa transformação – ou estagnação – da complexidade econômica que será examinada no próximo artigo, como expressão acumulada desse arranjo.