Política industrial: qual a escolha brasileira?

No mesmo intervalo – aproximadamente as últimas quatro décadas – a Coreia do Sul sustentou taxas de investimento superiores a 30% do PIB por longos períodos, enquanto a China manteve patamares frequentemente acima de 35%, alcançando picos superiores a 45% nos anos 2000 (ver Fig. 1).

A mesma figura permite observar não apenas a diferença de investimento, mas também sua consequência acumulada: a divergência das trajetórias de renda per capita ao longo do período.

Em termos analíticos, esse processo é conhecido como convergência: a capacidade de economias de menor renda de crescer de forma sistematicamente mais rápida do que as economias avançadas, reduzindo ao longo do tempo a distância que as separa. Mais do que crescer, convergir significa alterar a posição relativa no sistema internacional.

A evidência empírica é consistente com o diagnóstico apresentado por Gala [4, 7]: países que sustentaram regimes persistentes de investimento elevado e orientado à complexificação produtiva foram capazes de multiplicar sua renda per capita; aqueles que mantiveram patamares baixos e voláteis ficaram presos à chamada armadilha da renda média.

Entre investir 18% e 35% do PIB há uma diferença de 17 pontos percentuais. Mantida por décadas, essa diferença transforma o estoque de capital, a produtividade e a renda per capita.

Naturalmente, em macroeconomia, a correlação entre dois indicadores não implica causalidade automática. O crescimento econômico depende de múltiplos fatores institucionais, tecnológicos e demográficos. Ainda assim, a persistência de níveis elevados de investimento produtivo constitui um dos traços mais consistentes nas experiências históricas de convergência bem-sucedida.

O custo da persistência

Um baixo investimento não resulta em um colapso imediato. Produz crescimento medíocre persistente.

Entre 1980 e 2023, o Brasil apresentou um crescimento médio anual do PIB substancialmente menor que o das economias asiáticas que adotaram regimes persistentes de investimento elevado. A renda per capita brasileira, que nos anos 1970 superava amplamente a chinesa e era comparável à sul-coreana, passou a divergir estruturalmente.

Segundo o Banco Mundial, a renda per capita chinesa ultrapassou a brasileira em termos de paridade de poder de compra ao longo da década de 2010. A Coreia do Sul multiplicou sua renda per capita por várias vezes nesse período, distanciando-se de forma irreversível [6].

O Brasil deixou de convergir quando interrompeu a expansão sistemática de sua capacidade produtiva e passou a depender crescentemente de ciclos de commodities, confundindo prosperidade conjuntural com desenvolvimento estrutural [8].

A divergência não decorreu de um evento isolado. Decorreu da manutenção de regimes de investimento distintos ao longo de décadas.

Além da magnitude, a composição do investimento importa. No Brasil, a construção civil representa uma parcela significativa da FBCF, enquanto máquinas e equipamentos mantêm participação menor do que em economias que realizaram o salto tecnológico [5]. Construção impulsiona ciclos. Máquinas, equipamentos e tecnologia alteram produtividade estrutural e densidade industrial.

Essa diferença é menos visível no curto prazo, mas decisiva no longo.

O mundo não está esperando

Enquanto o Brasil mantém um regime de investimento baixo e volátil, as grandes economias coordenam políticas industriais explícitas. Os Estados Unidos subsidiam semicondutores e baterias. A China investe pesadamente em manufatura avançada. A União Europeia cria mecanismos para evitar uma dependência tecnológica excessiva.

Semicondutores, inteligência artificial, minerais críticos, hidrogênio verde e baterias não são apenas setores econômicos. São instrumentos de poder nacional.

A política industrial deixou de ser tabu. Tornou-se linguagem comum das potências.

A experiência coreana [7], ilustra que proteção temporária combinada com exigência de desempenho e disciplina institucional pode produzir transformação estrutural quando sustentada ao longo do tempo. A neutralidade produtiva, nesse contexto, revela-se uma abstração.

Se grandes economias reorganizam suas bases produtivas e o Brasil permanece sob regime estruturalmente insuficiente de acumulação, a divergência tende a ampliar-se.

A janela brasileira

O Brasil possui vantagens estruturais relevantes. Sua matriz energética é relativamente limpa. Detém reservas importantes de minerais estratégicos. Reúne condições especialmente favoráveis para expandir a produção de biocombustíveis e hidrogênio verde. Possui mercado interno de grande escala e sistema universitário consolidado.

Mas vantagens estruturais não se convertem automaticamente em poder econômico.

O sucesso do agro brasileiro – tecnicamente sofisticado e competitivo – não resolve, por si, o problema estrutural do câmbio valorizado e da perda relativa de densidade industrial [9]. Sem contrapeso estratégico, o êxito setorial pode reforçar a especialização primária.

Sem um regime consistente de investimento produtivo, as oportunidades tendem a se traduzir em exportação de commodities e dependência tecnológica.

Nesse contexto, o lançamento da Nova Indústria Brasil (NIB), em 2024, representa uma inflexão relevante ao recolocar a política industrial no centro da agenda. Ao definir missões estratégicas e instrumentos de financiamento direcionado, o programa reconhece explicitamente que a reorganização produtiva exige coordenação.

A questão decisiva, contudo, não é a existência formal da estratégia, mas sua escala e sua compatibilidade com o regime macroeconômico vigente. Sem elevação estrutural da taxa de investimento e redução do custo do capital, a política industrial tende a operar na margem, com impacto limitado sobre a trajetória de longo prazo.

A decisão que ainda não foi tomada

Elevar gradualmente a FBCF brasileira para um patamar entre 25% e 27% do PIB ao longo de uma década não seria exceção internacional. Seria aproximação ao padrão observado em economias que realizaram o salto estrutural.

Ampliar o investimento público direto para cerca de 4% do PIB – com foco em infraestrutura logística, digital e energética – poderia funcionar como indutor de investimento privado e eixo coordenador de expectativas.

Reequilibrar a composição da FBCF, elevando a participação de máquinas e equipamentos, teria impacto direto na produtividade e na capacidade tecnológica.

Não se trata de voluntarismo, mas de mudança de regime. O desenvolvimento não emerge espontaneamente da abertura irrestrita; resulta de estratégia persistente, coordenação institucional e investimento contínuo [4].

O que está em jogo

No século XX, as grandes inflexões históricas ocorreram quando as nações alteraram deliberadamente seu padrão de investimento. Hoje, em um mundo marcado pela reconfiguração de cadeias produtivas e pela disputa tecnológica, essa lógica retorna ao centro da dinâmica global.

O Brasil não atravessa uma crise aguda. O que se observa é algo mais sutil – e talvez mais preocupante: um processo contínuo de deslocamento relativo no sistema internacional.

Se persistir operando sob um padrão de acumulação baixo e volátil, essa trajetória tende a se aprofundar. A perda de posição não se dá por ruptura, mas por erosão gradual.

Nesse contexto, a ausência de decisão não é neutralidade – é, na prática, uma escolha.

O regime de investimento costuma aparecer como um tema técnico, restrito a especialistas. Mas, no plano histórico, ele expressa uma decisão fundamental sobre o tipo de economia que se deseja construir.

É essa decisão – frequentemente implícita – que define o lugar de um país na geopolítica produtiva do século XXI.

No próximo artigo, o foco se desloca para o interior desse problema: se a necessidade de investir mais parece evidente, por que o Brasil tem encontrado tanta dificuldade em sustentar, de forma persistente, um regime de investimento compatível com essa transformação?