Apesar de SP ter um plano específico, nele as demandas populares reais são esvaziadas. Traduzi-las em diretrizes concretas é um grande desafio. Orçamento participativo, que pode dar “substância social” ao planejamento urbano, abre uma brecha
Por: André Leirner e Miguel Fiorelli | Crédito Foto: Getty Images
Ainda que o plano de bairro esteja previsto no plano diretor de São Paulo, a experiência de sua implementação recente revela que esse campo ainda está em formação, e que não existe atualmente um expediente consolidado de sua integração ao planejamento municipal paulistano (Wilheim, 2024). É nesse contexto que essa proposta está sendo elaborada. A partir dela, procuramos apresentar caminhos para uma agência popular participativa dentro do marco de planejamento.
Para que isso seja possível, tomamos como partida o arcabouço normativo atual existente no município de São Paulo. Esse arcabouço é composto por 3 blocos normativos, distintos, passíveis de articulação. O primeiro diz respeito ao Plano de Bairro em si, que encontra fundamento legal no Plano Diretor Estratégico da cidade, atualmente em voga. O segundo diz respeito à Participação Social. Já mais complexo, esse bloco encontra fundamento legal tanto no Plano Diretor, quanto em leis, decretos e portarias anteriores, dentre as quais a própria Lei Orgânica do Município e as diversas leis e decretos que regulamentam a operação dos conselhos municipais, sejam eles os participativos das subprefeituras ou gestores de políticas públicas, doravante denominados territoriais e setoriais, respectivamente. Por fim, o terceiro bloco normativo diz respeito aos expedientes de orçamento participativo, ora em curso em São Paulo, denominado nessa gestão como Orçamento Cidadão (Leirner, 2026).
Argumentamos que, por iniciativa dos conselhos territoriais, esses três blocos podem ser articulados e que, ao realizarem Planos de Bairro, dão à luz a espaços normativamente constituídos de incidência participativa e agência popular ao processo de planejamento, ainda inéditos no marco normativo municipal.
Sobre Planos de Bairro
Apesar de existir como previsão normativa, os planos de bairro não foram efetivamente implementados e incorporados de forma consistente no expediente administrativo da gestão municipal paulistana (Wilheim, 2024).
Muitos fatores podem ser elencados para explicar essa dificuldade, expressão do fraco reconhecimento político desses planos. Destacam-se dentre esses fatores, desde o atribulado processo normativo que rege a representatividade territorial cidadã por meio dos conselhos de representantes e participativos), até os esforços de limitação da descentralização orçamentária da prefeitura e o decorrente esvaziamento do poder local, cujo resultado não poderia ser outro se não o enfraquecimento da expressão política e social do nível local em São Paulo e a reemergência de um patrimonialismo como prática política (Sanchez; Leirner, 2025).
É preciso reconhecer que tanto os Planos de Bairro, como os Planos de Ação das Subprefeituras e os Planos Regionais, ora realizados, têm pouco apoio social. Os primeiros, ainda que realizados em conformidade com a lei, e mediante expedientes participativos “corretos”, não conseguiram mobilizar a população dos seus bairros, apresentando baixo engajamento comunitário e força política para sua realização. Os demais, realizados pelo Estado nas lajes distantes dos gabinetes, apresentam textos genéricos que pouco dialogam com as realidades sociais das populações e de seus bairros. São peças praticamente desconhecidas, a exceção de técnicos da prefeitura, que as utilizam para fazer valer sua vontade, por assim dizer, unilateral, de transformação do espaço urbano. Em ambos os casos, são planos sem qualquer substância social.
Mas o que chamamos de substância social? Como ela se traduz? Por substância social designamos conteúdos que expressem o reconhecimento comunitário e social por parte dos territórios de intervenção, das diretrizes normativas apresentadas no artigo 350 do plano diretor de São Paulo. Um reconhecimento, argumentamos, que pode ser construído institucionalmente pela articulação dos três blocos normativos acima mencionados, por obra dos conselhos territoriais da cidade.
Vejamos, existe hoje um arcabouço normativo robusto que sustenta a implementação do Plano de Bairro. A Lei Orgânica do Município, em seu artigo 2º, estabelece que a prática democrática, a soberania e a participação popular são fundamentais para a organização das ações de governo, seu planejamento e programação de despesas. Por sua vez, isso implica que, por lei, o plano de bairro resulta de um diálogo com a sociedade e de sua relação com o orçamento público.
Ao examinarmos o Plano Diretor (Art. 347-§2º), vemos que os planos de bairro devem ser considerados na revisão dos planos regionais das subprefeituras e desenhados a partir de subdivisões compatíveis com os setores censitários agregados dos distritos municipais. Além disso, mais importante, devem identificar demandas urbanas, sociais e ambientais, utilizando metodologias participativas, pesquisas e abordagens interdisciplinares para isso.
O Plano Diretor (Art. 350) amplia esse escopo ao prever que as necessidades locais de equipamentos públicos, sociais e de lazer, bem como a identificação de manifestações artísticas e culturais e do patrimônio ambiental, devem ser mapeadas e consideradas. Ainda que essas necessidades possam contemplar propostas relacionadas à infraestrutura urbana, à oferta e ao funcionamento de equipamentos públicos, diretrizes de acessibilidade, de mobilidade e de qualificação de espaços públicos, a formulação de diretrizes urbano-ambientais, de proteção ao patrimônio histórico e cultural, além da criação de espaços adequados à convivência social. O mesmo artigo ainda continua e dispõe que o Plano de Bairro pode ainda prever estratégias para o desenvolvimento econômico, para intervenções urbano-ambientais voltadas à melhoria do espaço público, indicar áreas para implantação de equipamentos urbanos e espaços públicos, áreas verdes, vias locais, além de apontar locais destinados à gestão de resíduos, hortas urbanas e cooperativas de catadores de resíduos.
Todo esse conjunto de elementos exige uma escuta atenta e uma ampla divulgação junto à sociedade. Mas como fazer isso? O debate sobre representatividade, participação e território é um debate complexo que envolve diferentes modalidades de participação e articulação social e que não será tratado aqui amiúde, tenho sido tratado alhures (Sanchez; Leirner, 2025).
Cabe observar, contudo, que conselhos e conferências são exemplos emblemáticos de como a sociedade tem contribuído para o funcionamento democrático do Estado para além do ciclo eleitoral. E lembrar que o período compreendido entre 2003–2016 foi marcado pela realização de conferências municipais, estaduais e nacionais, chegando aos milhares. Alguns conselhos ainda hoje estão presentes em 98% dos municípios brasileiros. Até recentemente, tínhamos entre 60 e 65 mil conselhos no Brasil: há mais conselheiros da sociedade civil do que vereadores. Essa maior diversidade e potência de mecanismos de controle social e, no geral, de mecanismos de responsabilização são indicativos de qualidade da democracia. (Rojas Buvinich, 2014; Mezarobba, 2020).
Ao examinarmos amiúde o formato e o resultado das contribuições das conferências municipais, contudo, podemos observar que esses espaços não têm proporcionado oportunidades adequadas para que as políticas ali debatidas sejam traduzidas em forma de diretrizes de incidência territorial relativas à cobertura de redes de serviços, e à localização de equipamentos.
O resultado disso, além de um silenciamento político, é uma lacuna de planejamento. Por um lado, temos Planos de Bairro, Planos de Ação das Subprefeituras e Planos Regionais que, ainda que presentes na legislação, desenvolvem diretrizes urbano-ambientais destituídas de substância social. Por outro lado, temos conselhos, representantes de setores da sociedade e de territórios, destituídos de oportunidade de apontar suas necessidades alocativas no território. Não seria, então, o plano de bairro uma oportunidade para os conselhos poderem indicar, em seus territórios, a distribuição e a cobertura dos serviços públicos? É justamente isso que aponta a lei!
A consolidação dessas informações em um único mapa permitiria que as subprefeituras tivessem uma visão integrada das demandas e serviços públicos. Ainda, possibilitam que os diferentes conselhos se reconheçam mutuamente, identifiquem demandas coincidentes e construam planos sinérgicos. Por sua vez, esse processo contribuiria para conferir maior substância social aos planos regionais e aos planos de ação das subprefeituras, ativando e direcionando efetivamente instâncias de participação já existentes e constituídas. Tudo isto já está em lei. Basta o conselheiro participativo municipal realizar sua atribuição legal de realizar essa integração.
Uma experiência recente em implementação na subprefeitura de Pinheiros demonstra a viabilidade dessa abordagem. O conselho participativo municipal conseguiu aprovar recursos pelo Orçamento Cidadão, para a realização de um plano de bairro baseado na escuta de conselheiros e setores da sociedade civil. Com o objetivo de consolidar demandas em um mapa integrado, a proposta consiste, a partir desse levantamento, traduzir essas demandas em diretrizes urbano-ambientais, seja de alocação de serviços e equipamentos, seja em forma de projetos urbanísticos. Esses projetos, por sua vez, deverão ser dotados de termos de referência para instrução de processos licitatórios futuros. Por sua vez, uma vez desenhados, esses TRs podem ser transformados em projeto, tanto por meio de novas propostas oriundas da agência popular por meio do Orçamento Cidadão, quanto por meio de iniciativas do próprio governo ou da sociedade civil organizada.
Essa perspectiva de aplicação de Plano de Bairro, que reúne contribuições dos conselhos, da sociedade civil organizada, do empresariado, da população flutuante e dos moradores em geral, articulados por meio dos conselhos participativos das subprefeituras, já é algo designado em lei (L.O.M Art. 55; Art. 138; Lei 15.764, Art. Art.35, § 2º; PDE ; PDE Art. 347, 349 e 350).
Uma vez elaborado, esse Plano de Bairro deve ser aprovado pelo Conselho Participativo Municipal da respectiva Subprefeitura e pelo Conselho Municipal de Política Urbana, tornando-se um registro estruturado, e legitimado socialmente, uma memória normativamente constituída, sustentada por forte base social. Um expediente que pode ser replicado em outras subprefeituras, contribuindo para a organização do campo popular na definição dos rumos da cidade.
Ao elaborar essa proposta, procuramos conferir substrato social às instâncias de planejamento já existentes, permitindo que, a partir dessa base, se construa uma capacidade efetiva de incidência de agência popular tanto sobre o Executivo, no que se refere à implementação de ações previstas, quanto sobre o Legislativo, no sentido de garantir a incorporação dessas diretrizes nos instrumentos orçamentários necessários para que isso aconteça, como a lei orçamentária anual e a lei de diretrizes orçamentárias. Um expediente no qual a voz popular, organizada por meio dos conselhos, orienta o desenvolvimento de uma cidade desejada.
Esperamos que com essa reflexão, possamos contribuir para o debate sobre o direito à Cidade (Harvey, 2012), para a ampliação dos mecanismos de educação democrática e participação direta para a realização de uma democracia ativa na cidade de São Paulo (Benevides, 1994, 1996, 2016).
Publicado originalmente em: https://outraspalavras.net/outras-cidades/bairros-como-dar-voz-aos-territorios/
