Terras Raras: o Brasil e a vocação colonial

Por: Edna Aparecida da Silva | Crédito Foto: Getty Images

A recusa à proposta de criação de uma empresa estatal para terras raras, a Terrabras, e a compra da Serra Verde, em Goiás, pela USA Rare Earth, com financiamento do governo dos Estados Unidos, expõem uma contradição pouco discutida no debate brasileiro sobre minerais críticos. Enquanto propostas de coordenação pública sobre recursos estratégicos foram rapidamente descartadas como anacrônicas ou incompatíveis com a lógica do setor, a entrada de capital articulado a uma estratégia estatal estrangeira em um ativo estratégico nacional foi tratada quase como operação ordinária de mercado. Essa dissociação obscurece justamente o problema mais relevante: o que está em jogo não é apenas um investimento em mineração, mas a forma como o Brasil está sendo inserido na reorganização internacional das cadeias minerais em curso.

A aquisição da Serra Verde não é apenas como transação empresarial. Ela se insere em uma estratégia mais ampla dos Estados Unidos para reduzir dependências em relação à China e reorganizar cadeias de suprimento de minerais críticos consideradas essenciais para segurança nacional, defesa e transição energética. O apoio do U.S. International Development Finance Corporation (DFC), a articulação com plataformas como a TechMet, cujos portfólio de ativos é descrito como “localizado em jurisdições alinhadas com os EUA e seus aliados”, e corporações como a USA Rare Earth, indicam que não se trata de simples expansão de investimentos privados, mas de um esforço de coordenação política e econômica entre Estados aliados e corporações, voltado à constituição de cadeias minerais sob controle dos Estados Unidos. E o objetivo é anunciado pelo DFC, trata-se criar uma cadeia de suprimento diversificada de minerais críticos para “garantir o crescimento e a segurança dos Estados Unidos no futuro”.

Nesse contexto, o Brasil ocupa lugar relevante, mas esse lugar vem sendo definido muito mais pelas estratégias em disputa entre grandes potências do que por um debate nacional sobre o uso soberano desses recursos. Esse é o ponto central frequentemente ausente da discussão. O problema não é a presença de capital estrangeiro em si, mas a ausência de reflexão sobre os termos em que o país é incorporado a essa nova arquitetura mineral e sobre as consequências disso para decisões ligadas ao desenvolvimento, à industrialização e à própria soberania sobre recursos naturais.

A controvérsia em torno da Terrabras torna esse contraste particularmente evidente porque permite confrontar duas visões muito distintas sobre o papel do Estado. No debate brasileiro, propostas de coordenação pública tendem a ser frequentemente reduzidas à oposição entre estatização e mercado. Mas a experiência recente das grandes potências mostra um quadro muito mais complexo. Nos Estados Unidos, por exemplo, o Estado não atua apenas financiando projetos ou criando incentivos ao setor privado. Atua também organizando mercados, condicionando investimentos e, em alguns casos, participando diretamente das estruturas de decisão sobre ativos considerados estratégicos pelas regulações de segurança nacional.

Esse aspecto é importante porque mostra que a centralidade do Estado em setores estratégicos não se reduz à existência de uma empresa estatal, mas pode se expressar por diferentes mecanismos de coordenação, controle e participação pública. Longe de invalidar debates sobre instrumentos como a Terrabras, essa experiência amplia seu horizonte, ao revelar que a direção estatal sobre recursos críticos pode assumir formas variadas, do financiamento e da participação acionária à influência sobre governança e regulação do investimento. No caso da Serra Verde, o apoio do DFC não se limita ao crédito, mas prevê possibilidade de participação acionária do governo norte-americano no projeto. Esse tipo de instrumento não é marginal. Ele integra um repertório mais amplo que inclui participações estratégicas, poderes especiais sobre governança corporativa, mecanismos equivalentes a golden shares e instrumentos regulatórios voltados a preservar capacidade de decisão sobre ativos sensíveis.

O caso recente envolvendo a aquisição da United States Steel Corporation pela Nippon Steel tornou esse ponto particularmente visível ao mostrar que, mesmo em operações entre aliados, os Estados Unidos recorrem a mecanismos que preservam influência pública sobre decisões estratégicas das empresas. Mais do que episódio isolado, isso revela uma concepção em que soberania econômica não se separa da organização dos mercados e em que o Estado atua por instrumentos societários e regulatórios sofisticados, mesmo sem a propriedade direta.

Nesse quadro, o Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS) ocupa papel central, ao revisar aquisições, impor condicionantes ou mesmo exigir desinvestimentos em nome da segurança nacional. Isso é relevante porque mostra que a centralidade do Estado, no caso norte-americano, não reside apenas em financiar cadeias produtivas, mas em moldar estruturas de propriedade e orientar a organização do capital em setores sensíveis. Esse mecanismo tem sido adotado pelos aliados, como condicionalidade exigida pelos EUA para participação das corporações nesses setores.

Essa dimensão praticamente não aparece no debate brasileiro, embora seja justamente ela que torne a discussão sobre recursos estratégicos inseparável da discussão sobre desenvolvimento. Porque o problema deixa de ser apenas quem explora determinados recursos e passa a ser quem decide sobre seu uso e sobre sua inserção em estratégias nacionais ou externas.

Esse movimento tampouco se limita aos Estados Unidos. Japão, Coreia do Sul, Austrália e Canadá vêm adotando instrumentos convergentes para proteger cadeias críticas, coordenar investimentos e reduzir dependências em relação à China. Mas essa articulação precisa ser lida à luz de uma condição específica: trata-se, em grande medida, de países cuja estratégia mineral responde à escassez relativa de reservas próprias ou à vulnerabilidade em relação ao acesso e ao processamento desses recursos. A lógica dessa convergência é a de Estados que, diante de dependências estratégicas, buscam organizar cadeias seguras de abastecimento.

Essa não é, contudo, a posição do Brasil. Diferentemente de economias cuja preocupação central é assegurar acesso a recursos escassos, o desafio brasileiro é outro: decidir se suas reservas estratégicas serão incorporadas a estratégias formuladas por outros ou se poderão sustentar uma estratégia própria de desenvolvimento. Porque um país que detém recursos não substituíveis não deveria pensar seu lugar apenas como elo em cadeias desenhadas por quem deles depende.

É justamente nesse ponto que a aquisição da Serra Verde e a recusa da Terrabras deixam de parecer episódios desconectados e passam a revelar um dilema mais profundo. Enquanto outras potências tratam minerais críticos como questão de soberania, poder econômico e política industrial, na agenda da segurança nacional, o debate brasileiro frequentemente continua preso à visão de que qualquer coordenação pública é, por definição, problema. O resultado é que o país corre o risco de ingressar em uma nova disputa estratégica ocupando apenas o papel de fornecedor de recursos, sem discutir como esses recursos podem sustentar capacidades produtivas e tecnológicas próprias.

A questão colocada por Serra Verde é, no fundo, essa. Em um contexto em que minerais críticos se tornaram parte da disputa por poder na ordem internacional, o Brasil pretende apenas oferecer recursos a cadeias organizadas por outros ou discutir como exercer poder sobre esses próprios recursos? Essa é uma discussão que o país tem adiado, mas que a geopolítica dos minerais críticos torna cada vez mais incontornável.

Diante da centralidade do Estado na política mineral dos Estados Unidos, talvez a verdadeira “ideia fora do lugar” seja justamente aquela que insiste em negar esse fato. Porque, quando não se vê o papel efetivo do Estado onde ele está operando com maior intensidade, o problema deixa de ser ideias fora do lugar e passa a ser um debate sem lugar no mundo real.